Budget 2027 : « D’un point de vue économique, le gel des pensions de retraite est l’ajustement le moins brutal »

Le projet avait précipité la chute de l’éphémère gouvernement Barnier, l’an passé. Cet été, Bercy étudierait malgré tout la piste d’une désindexation des retraites par rapport à l’inflation, du moins pour les plus grosses pensions. Jugée impopulaire mais nécessaire, l’idée fait son chemin. Les voix des experts en sa faveur se multiplient. Le mois dernier, le Comité de suivi des retraites réitérait sa recommandation d’une « sous-indexation cumulée de deux points au moins d’ici 2030 » pour assurer la pérennité du système. De leur côté, quatre économistes missionnés par le ministre de l’Economie, Roland Lescure et celui des Comptes publics, David Amiel, rappelaient mi-juillet que « le redressement des finances publiques en Allemagne au début des années 2000 s’est beaucoup appuyé sur l’absence de telles clauses d’indexation (…) A court terme, une désindexation dans le cadre d’une ‘année blanche’ ne devrait pas être a priori exclue en 2027 ».

Faute de décisions à la hauteur de l’enjeu ces dernières années, le bouclage du projet de loi de finances s’annonce épineux, d’autant plus que la charge de la dette s’alourdit avec la hausse des taux d’intérêt et que l’approche de l’élection présidentielle risque de polluer les débats budgétaires.

« Dans cette situation, chaque dépense supplémentaire doit être appréciée non seulement en fonction de son bénéficiaire, mais aussi de son mode de financement et de son efficacité économique », plaide auprès de L’Express Christophe Daunique. Ce consultant en stratégie et transformation, qui conseille régulièrement des organismes publics, ferraille inlassablement sur les réseaux sociaux pour défendre ses vues quant à l’insoutenabilité de notre modèle social et la nécessité de remettre en cause certains acquis des retraités. Au risque de déplaire. Entretien.

L’Express : Pourquoi l’indexation des pensions des retraités s’annonce, cette année encore, un sujet clé dans les discussions autour du budget français ?

Christophe Daunique : Aujourd’hui, un peu plus de 17 millions de personnes perçoivent une pension de droit direct d’un régime français. Le Conseil d’orientation des retraites chiffre les dépenses brutes de l’ensemble du système à 422 milliards d’euros en 2025, en cumulant les régimes de base et complémentaires, dans le public comme dans le privé. À cette échelle, un point de revalorisation représente mécaniquement plusieurs milliards d’euros.

Avec une inflation de l’ordre de 2 %, une revalorisation uniforme représenterait théoriquement un peu plus de 8 milliards d’euros en année pleine, mais ce chiffre porte sur tout le système. Sur le seul périmètre des retraites de base, que le législateur peut directement modifier, l’ordre de grandeur serait plutôt de 6 milliards, ce qui reste important. Les retraites complémentaires, notamment l’Agirc-Arrco, obéissent à des règles et à une gouvernance distinctes.

Le coût réel dépendra donc du calibrage retenu : indexation intégrale ou partielle, gel ou simple sous-indexation, seuil applicable à la pension totale ou à la seule pension de base, inclusion ou non des complémentaires. Pour le moment, nous ne disposons pas d’une étude d’impact suffisamment précise pour évaluer le rendement d’un gel limité, par exemple, aux pensions supérieures à 3 000 euros. La DREES publie bien des données sur la distribution des pensions, mais les dernières données individuelles détaillées disponibles portent sur 2020 et ne permettent pas de simuler immédiatement toutes les variantes actuellement évoquées. Pour éclairer correctement le débat, le gouvernement devrait publier la distribution actualisée des pensions, en distinguant pension totale, pension de base et pension complémentaire, ainsi que le nombre de personnes et les masses financières situées au-dessus de chaque seuil envisagé. A priori, ces données sont connues de l’administration fiscale.

Votre préconisation est à la fois simple et radicale : désindexer toutes les pensions, durant plusieurs années. Pourquoi est-ce, selon vous, la solution à retenir ?

Le point de départ est que les retraites occupent aujourd’hui une place excessive dans nos finances publiques. En 2025, les dépenses brutes du système ont atteint 14 % du PIB et près du quart de l’ensemble des dépenses publiques.

Les cotisations sociales retraite n’en financent directement qu’environ les deux tiers, autour de 275 à 280 milliards d’euros. La différence d’environ 140 milliards est couverte par d’autres ressources publiques : impôts et taxes affectés, transferts d’organismes sociaux (branche famille, Unédic…), contribution d’équilibre de l’État au régime de ses fonctionnaires et subventions à certains régimes.

Ma critique porte clairement sur ce choix d’affectation. Même si le système est presque équilibré au sens comptable, il ne l’est qu’en mobilisant une masse considérable de recettes publiques extérieures aux cotisations retraite ordinaires. Ces ressources ne peuvent donc pas servir à financer d’autres priorités, à réduire les prélèvements ou à diminuer le déficit public.

À terme, je considère que les prestations contributives devraient être financées quasi exclusivement par les cotisations qui leur sont dédiées, tandis que les dépenses de solidarité devraient être identifiées et financées séparément. Ramener immédiatement 420 milliards de pensions au niveau des seules cotisations est évidemment impossible politiquement. L’objectif doit donc être progressif.

Un gel pluriannuel permettrait d’engager ce mouvement car il stabiliserait le montant nominal des pensions déjà liquidées, tandis que les cotisations continueraient normalement de progresser avec les rémunérations et la masse salariale. Il ne ferait pas disparaître complètement l’écart en quelques années, notamment parce que le nombre de retraités et les nouvelles liquidations continuent d’augmenter, mais il réduirait progressivement le poids des retraites dans le PIB et dans les dépenses publiques.

Il faut néanmoins dire que même sans baisse nominale, un gel représente une perte de pouvoir d’achat. Au rythme de 2 % d’inflation par an, elle approche 10 % au bout de cinq ans. C’est donc un effort réel demandé aux retraités mais il est évidemment plus soutenable qu’une baisse des pensions en valeur nominale. Je le juge aussi largement préférable à une hausse supplémentaire des prélèvements sur les actifs ou à la poursuite du financement par la dette, mais ce choix doit être assumé et débattu.

L’enjeu est d’autant plus important dans un pays dont le déficit public est excessif, comme en France…

Oui, car en 2025, le déficit public français atteignait encore 5,1 % du PIB et la dette 115,6 % du PIB. Dans cette situation, chaque dépense supplémentaire doit être appréciée non seulement en fonction de son bénéficiaire, mais aussi de son mode de financement et de son efficacité économique.

Plus l’inflation retenue dans la formule d’indexation est élevée, plus le coût augmente. À l’inverse, un gel ne ferait probablement pas baisser la masse totale des retraites, car le nombre de retraités et les nouvelles liquidations continuent de progresser mais il ralentirait nettement cette hausse et produirait une économie par rapport à la trajectoire prévue par la loi.

Si cette économie n’est pas redépensée ailleurs, elle réduit le déficit et, toutes choses égales par ailleurs, le besoin d’endettement. Les actifs n’en tirent pas immédiatement profit sur leur feuille de paie, mais ils bénéficient à terme d’une moindre charge de la dette et des marges de manœuvre se créent au niveau collectif pour financer les autres priorités publiques.

Certains économistes considèrent qu’une indexation soutient la consommation et donc la croissance. Cet effet existe à court terme, mais il ne faut pas le surestimer et je trouve à titre personnel que la France tient beaucoup trop à un modèle de croissance fondé sur la consommation. D’abord, il faut rappeler qu’une partie du revenu supplémentaire est épargnée. Ainsi l’Insee a constaté qu’en 2024, la forte progression des revenus des retraités ne s’était pas traduite par une hausse équivalente de leur consommation. Ensuite, une partie de la demande financée par cette indexation porte sur des biens ou services importés, puisque nous vivons dans une économie ouverte. Enfin, toutes les dépenses publiques n’ont pas le même effet sur la croissance à long terme. Dans une économie très endettée, je préfère que les marges disponibles financent l’investissement, la formation, l’innovation, la défense ou une réduction des prélèvements pesant sur le travail et la production, plutôt qu’une indexation uniforme bénéficiant à tous les retraités, y compris les plus aisés.

Votre raisonnement serait-il le même si la situation financière de la France était moins critique ?

Oui, parce que mon raisonnement n’est pas seulement conjoncturel. Le niveau actuel du déficit et de la dette rend l’ajustement plus urgent, mais la question de fond resterait posée même si les finances publiques étaient à l’équilibre.

Même avec un déficit public nul, il ne me semble pas sain qu’une part aussi importante des retraites, de l’ordre du tiers, soit financée par des ressources extérieures aux cotisations retraites ordinaires. Ces ressources ont nécessairement un coût d’opportunité et ne peuvent pas être affectées à d’autres priorités ou à une réduction des prélèvements.

On m’objecte souvent qu’il serait possible de faire des économies ailleurs. C’est vrai, et je ne prétends pas que les retraites doivent constituer l’unique variable d’ajustement. Mais aucun grand poste de dépense ne peut être soustrait, par principe, à l’examen et les retraites sont la dépense publique la plus importante, tout en étant dynamiques puisqu’elles augmentent tendanciellement plus que la croissance.

Sur le plan technique, le gel des pensions de base constitue l’un des leviers les plus rapides à mettre en œuvre juridiquement, le législateur peut déroger à la règle d’indexation et, administrativement, une mesure uniforme est relativement simple.

La principale difficulté n’est donc pas technique mais politique car il faut assumer qu’un gel nominal représente une perte cumulative de pouvoir d’achat pour les retraités.

On comprend qu’il soit délicat de ne revaloriser aucune pension, y compris les plus faibles. Comment résoudre cette question ?

Politiquement, il est naturel que le gouvernement cherche à préserver les pensions les plus faibles mais plus le seuil d’exonération est élevé, plus l’économie budgétaire se réduit. Encore faut-il distinguer le nombre de personnes concernées de la masse financière correspondante. La pension moyenne de droit direct des retraités résidant en France était de 1 541 euros nets par mois en 2023. Faute de médiane récente publiée sur un périmètre strictement comparable, on peut raisonnablement estimer qu’un seuil proche de 1 500 euros concernerait environ la moitié des retraités, sans pouvoir l’affirmer précisément. Les pensions supérieures à ce seuil représentant les montants les plus élevés, elles concentrent vraisemblablement plus de la moitié de la masse financière totale.

À 3 000 euros, les données disponibles suggèrent que moins d’un retraité sur dix serait concerné, même si tout dépend de la définition retenue : pension personnelle ou pension totale, montant brut ou net, inclusion ou non de la réversion et des complémentaires. Le rendement pourrait être de l’ordre du milliard d’euros pour une indexation proche de 2 %, plutôt que de plusieurs milliards. Mais seule une micro-simulation officielle permettrait de le confirmer, donc j’attends l’estimation du gouvernement – je suppose que l’administration fiscale est justement en train d’étudier les différents scénarios.

Il faut aussi éviter un seuil couperet. Si une personne à 2 999 euros est entièrement indexée tandis qu’une autre à 3 001 euros est totalement gelée, le dispositif devient difficilement défendable. Un mécanisme progressif ou un lissage autour du seuil serait plus cohérent, mais réduirait encore son rendement.

À mes yeux, la solution la plus efficace reste donc une règle générale, quitte à compenser séparément les situations de véritable précarité car une petite pension n’est pas nécessairement synonyme de pauvreté. Le niveau de vie dépend également des revenus du conjoint, du patrimoine, de la composition du ménage et surtout des charges de logement. Un propriétaire sans emprunt et un locataire exposé à un loyer élevé ne se trouvent pas dans la même situation à pension égale. Il serait donc préférable de protéger les retraités réellement modestes au moyen d’instruments fondés sur les ressources du foyer : l’Allocation de solidarité aux personnes âgées, les aides au logement pour les locataires, voire les aides énergétiques. Cela permettrait de distinguer la politique de lutte contre la pauvreté de la règle générale de revalorisation des pensions.

La population française est-elle prête à consentir cet effort ?

D’un point de vue économique, le gel est l’ajustement le moins brutal. Les pensions ne baissent pas en valeur nominale, même si leur pouvoir d’achat s’érode progressivement. Ce qui peut néanmoins affecter sensiblement les retraités très modestes et justifie des aides ciblées.

Malheureusement, force est de constater que le débat est tout sauf rationnel, comme en témoignent mes échanges réguliers avec des retraités sur les réseaux sociaux. La très grande majorité d’entre eux considèrent leur pension comme un droit acquis et s’appuient sur des arguments moraux et émotionnels. Cette perception biaisée les empêche très souvent de discuter rationnellement de la soutenabilité globale du système et de la répartition de l’effort entre actifs et retraités, deux points auxquels ils n’accordent absolument aucune importance.

Cet « échantillon » d’internautes n’est pas forcément représentatif…

Ces échanges, tout aussi réels qu’ils soient, ne constituent évidemment pas un sondage représentatif, mais ils donnent un aperçu des réactions de personnes directement concernées, même si très peu au fait des subtilités de notre système de retraite. J’y observe un refus très marqué de toute contribution supplémentaire des retraités, quelle qu’en soit la forme. Par ailleurs, depuis un an, je vois aussi davantage d’interlocuteurs associer cette question à leur choix électoral et menacer ouvertement de voter pour le Rassemblement national en représailles. C’est un signal politique, à défaut d’être une mesure statistique.

On se souvient que des tentatives sur ce sujet se sont déjà heurtées à la réalité politique, notamment sous le gouvernement Barnier. Un consensus suffisant est-il possible aujourd’hui ?

A titre personnel, je considère que la majorité centriste n’a pas suffisamment agi pour maîtriser nos finances publiques. Avec la remontée des taux et l’alourdissement de la charge de la dette, le gouvernement se retrouve désormais au pied du mur, quitte à prendre le risque d’une censure.

Un gel général me paraît politiquement hors de portée, compte tenu de l’opposition de la gauche et du RN. Sébastien Lecornu pourrait néanmoins rechercher un compromis avec les socialistes en ciblant les pensions les plus élevées. Tout dépendrait alors du seuil et du mécanisme retenus. Les chances de succès sont minces mais même si je critique l’inaction passée de la majorité actuelle, je dois reconnaître que mettre ce sujet sur la table est politiquement courageux, car le gouvernement risque de mécontenter une partie importante de son propre électorat retraité.

Par ailleurs, j’ignore si le gouvernement a toujours en tête une année blanche plus générale pour l’ensemble des prestations sociales, dans laquelle pourrait être inclus ce gel des pensions, mais qui impliquerait de préserver les prestations destinées aux ménages réellement modestes. Elle ne réduirait ni les montants nominaux ni les droits d’accès, mais provoquerait bien une baisse de pouvoir d’achat pour les personnes concernées. En revanche, elle permettrait surtout de réaliser rapidement des économies avant que des réformes plus structurelles soient débattues après l’élection présidentielle en 2027, sous réserve qu’il y ait bien une nouvelle majorité.