Présidentielle 2027 : la règle d’or budgétaire, ce garde-fou séduisant mais vain

« Caramba, encore raté ! » Le perroquet du général Alcazar imaginé par Hergé dans L’oreille cassée pourrait répéter chaque année sa fameuse exclamation s’il suivait nos aventures budgétaires. Repasser sous la barre des 5 % de déficit en 2026 semble singulièrement compromis. Le projet de loi de finances pour 2027 risque d’être à peine plus ambitieux. La cible de 3 % en 2029 paraît hors de portée.

Dans cette impasse, la boîte à idées est ouverte. Désespérés de voir la dette française se transformer en plomb, certains plaident en faveur d’une règle d’or, inscrite dans la Constitution et fixant le principe d’un budget à l’équilibre. Des parlementaires ont planché sur le sujet, en témoigne cette proposition de loi constitutionnelle émanant du groupe Droite Républicaine, en janvier dernier, qui prévoyait de graver un objectif « zéro déficit » à partir de 2030. Des candidats à la présidentielle, déclarés ou supposés, sont aussi prêts à manier le burin, d’Edouard Philippe à Gabriel Attal en passant par Marine Le Pen, l’ex-commissaire européen Thierry Breton ou l’ancien ministre de l’Economie Bruno Le Maire.

L’idée est séduisante sur le papier. « Il s’agirait d’encadrer la procédure budgétaire qui se fait au Parlement, avec un mécanisme automatique : tant que la dette reste au-dessus de tel niveau, l’Etat devrait réduire ses dépenses de tel montant, ou son déficit de tant de pourcents. Avec comme principale vertu de donner aux ménages et aux entreprises la faculté d’anticiper », explique François Langot, professeur d’économie de l’Université du Mans et directeur adjoint de l’i-MIP (PSE-Cepremap). Dans la pratique, estime-t-il, cette norme écrite obligerait les responsables politiques à justifier de la nécessité d’un contournement, synonyme de dérive des comptes.

La recette est d’ailleurs appliquée avec succès chez certains de nos voisins : le fameux frein à l’endettement allemand prévoit un déficit structurel d’au plus 0,35 % du PIB, la Suisse vise l’équilibre sur l’ensemble du cycle économique, la Suède fixe un plafond de dépenses publiques en plus d’un seuil d’endettement, l’Espagne et l’Italie se sont imposé des limites constitutionnelles. Des cadres qui n’empêchent pas l’entorse, si nécessaire, comme le prouvent l’exemple allemand et les investissements massifs annoncés l’an passé, financés par l’emprunt. Plan de stimulation sans lequel l’Allemagne aurait basculé en récession fin 2026, selon S&P, sous le coup de l’envolée des prix du pétrole. « Il ne faut pas s’interdire, en cas d’aléa conjoncturel, la possibilité d’un certain dérapage, insiste le directeur de Paris School of Economics, Jean-Olivier Hairault, qui se dit plus favorable à des plans budgétaires pluriannuels visant à stabiliser ou réduire la dette sous cinq ans. L’important c’est qu’en moyenne, on soit plutôt équilibré ».

C’est d’ailleurs ce que prévoient les textes européens… qui engagent Paris. « Nous avons signé en 2012 le Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance, dont l’article 3 impose un budget à l’équilibre, c’est-à-dire un déficit structurel inférieur à 0,5 %. Il est possible d’avoir un déficit conjoncturel, fonction du cycle économique, et des circonstances exceptionnelles, comme au moment du Covid, autorisent à aller encore au-delà. En résumé, ça existe déjà et ça ne sert à rien », tranche l’économiste Jean-Marc Daniel, professeur émérite à l’ESCP.

La France est d’ailleurs placée en procédure de déficit excessif depuis deux ans. Alors, a-t-on besoin de plus de règles ? Ou de plus de rigueur ? « Un gouvernement se soumet à une règle constitutionnelle de façon beaucoup plus forte qu’à des règles budgétaires européennes sur lesquelles il négocie sans cesse. Depuis plus de 15 ans, notre pays est devenu maître dans ce genre de discussion avec la Commission ! », constate Jean-Olivier Hairault, qui ne défend pas pour autant le principe d’une inscription dans la Constitution. A ses yeux, le problème est ailleurs : avant d’ajouter une nouvelle contrainte, encore faut-il être en mesure de contrôler la crédibilité des prévisions du gouvernement, clé dans l’élaboration du budget. « Le Haut Conseil des Finances Publiques, censé jouer ce rôle, ne dispose pas du temps, des documents et des moyens humains nécessaires, déplore-t-il. Les estimations de croissance et de gains de productivité, trop optimistes, biaisent la trajectoire de dette et de déficit. Nous avons besoin d’un garde-fou institutionnel qui nourrisse ensuite le débat budgétaire ».

A supposer que cette règle d’or soit l’outil juridique qui nous fait défaut, encore faut-il dégager un consensus pour en définir les contours. La voter ensuite. Puis se mettre d’accord sur les modalités de son exécution : comment réduire le déficit pour tendre vers le vertueux objectif ? Une gageure. « Le FMI a relevé que, fin 2025, près de 120 pays avaient fixé de telles règles. Dans 40 % des économies développées, et quasiment deux tiers des pays émergents, les limites ne sont pas respectées », pointe Fabien Bossy, chef économiste France chez Société Générale CIB. Nos créanciers ne seront donc pas dupes. Pour les convaincre de desserrer l’étau sur la dette tricolore, il faudra plus qu’une nouvelle loi constitutionnelle, alors que le taux de l’emprunt français à 10 ans dépasse les 4 %, un niveau supérieur à celui de l’Italie ou de la Grèce. « Nous ne regardons pas la règle d’or en tant que telle, son adoption ne saurait occasionner un changement de notation, explique Mickael Vidal, directeur chez S&P. Ce que nous surveillons surtout, c’est la capacité d’un Etat à mettre en place une politique budgétaire soutenable, qui n’obère pas trop la croissance. »

Malgré les incantations de nos responsables politiques, l’écart de taux – le spread – entre la France et l’Allemagne, aujourd’hui de l’ordre de 85 points de base, pourrait continuer de s’élargir vers 100 points de base, à mesure que l’on s’approchera de l’élection présidentielle. Règle d’or ou pas, « les investisseurs seront surtout sensibles à l’arrivée d’un gouvernement attaché à la discipline budgétaire », affirme Ninon Bachet, stratégiste taux chez Société Générale CIB. Ils ne se contenteront pas de belles paroles, fussent-elles inscrites dans le texte suprême de la République.