« Il ne faut pas revenir à la logique d’après-guerre » : la loi Jeanbrun ravive les peurs d’une « France moche »

Voilà plusieurs mois, sinon années, qu’un cénacle de responsables politiques appelle tous azimuts à tailler dans l’épais sac de normes qui, en ankylosant l’Etat, l’empêcherait d’avancer – comprendre, de le réformer. Dans le débat public, le diagnostic prend, et les lois qui promettent de « simplifier » s’enchaînent ; loi de simplification de la vie économique, méga décrets pour les collectivités, projet de loi sur les normes locales, loi Duplomb dans l’agriculture… jusqu’au tout récent projet de loi d’urgence Jeanbrun, du nom de cet ancien maire LR de L’Haÿ-les-Roses fait ministre à l’automne dernier. Et cette fois-ci, l’enjeu est de desserrer l’étau normatif afin d’accélérer la construction de logements.

Initialement déposé à l’Assemblée nationale, le projet de loi sera finalement d’abord épluché par le Sénat à partir de ce mardi 7 juillet – à l’agenda plus léger en cette fin de session – avant d’arriver sur la table des députés à la rentrée, espère l’exécutif. C’est que, sur ce dossier, Sébastien Lecornu veut aller vite ; Emmanuel Macron davantage encore. Le locataire de l’Elysée avait promis au début de son premier quinquennat un « choc d’offre » pour répondre à la crise du logement. Mais près de dix ans plus tard, le compte n’y est pas. Sur les douze derniers mois par exemple, seuls 295 250 logements ont été mis en chantier alors qu’il faudrait atteindre les 400 000 logements pour remplir l’objectif gouvernemental de deux millions de logements d’ici à 2030.

Un texte populaire, mais…

Un retard que l’exécutif met volontiers sur le compte des délais d’instruction qui auraient pour principale cause l’empilement des règles ayant trait à l’urbanisme et à la construction de logements. « En France, le temps moyen pour sortir un projet d’aménagement, c’est entre huit et dix ans. Dans ces huit à dix ans, le temps de la construction, c’est trois ans. Tout le reste, entre cinq et sept ans, c’est de la procédure, de l’administratif », fait-on valoir dans l’entourage du ministre du Logement. Un diagnostic partagé par une grande partie du personnel politique, de droite comme de gauche. « Aux délais importants, s’ajoute toute une partie administrative extrêmement lourde », abonde Viviane Artigalas, sénatrice socialiste dans le sillage de son collègue Horizons, Cédric Chevalier, partisan, comme l’essentiel de ses collègues de la majorité sénatoriale, du projet de loi.

Si le texte est relativement bien accueilli par les parlementaires – notamment parce qu’il intègre le très attendu ANRU 3, destiné à poursuivre la transformation des quartiers populaires les plus dégradés – certains s’inquiètent des risques que charrie un projet de loi mêlant relance massive de la construction et multiplication des dérogations aux normes. « Peu d’époques ont autant transformé Paris que celle d’Haussmann, et il y avait énormément de normes. La règle n’a pas empêché de construire ; elle a donné une forme à ce qui se construisait. A force de multiplier les dérogations, on construira peut-être plus vite, mais on risque surtout de construire moins bien et de revenir à la logique d’après-guerre », alerte un membre de la Commission de la culture.

Celle-ci n’a d’ailleurs pas été saisie alors même que la loi touche au pouvoir des Architectes des Bâtiments de France (ABF). L’article 2 du texte donne en effet la possibilité d’outrepasser l’avis des ABF dans les projets estampillés « périmètre de développement du logement ». Une disposition qui, selon un interlocuteur du ministère de la Culture, aurait suscité des réserves rue de Valois, sans que Catherine Pégard parvienne à peser dans l’arbitrage. Dans l’entourage du ministre, on récuse l’idée d’un blanc-seing accordé aux bâtisseurs et rappelle que l’avis conforme demeure la règle de droit commun. Et d’ajouter : « La France est déjà le pays le mieux-disant en matière de normes de construction, notamment depuis la RE2020 ; l’enjeu désormais, est donc de produire plus, plus vite et pour tous, sauf à laisser exploser une bombe sociale. »

La crainte d’un « retour en arrière »

S’il admet que la création de ces périmètres peut répondre à l’objectif d’intérêt général d’augmenter rapidement la production de logements, le Conseil d’Etat a néanmoins émis des réserves sur cette mécanique dérogatoire. Dans un avis rendu mi-juin, la plus haute juridiction administrative s’inquiète d’une « tendance préoccupante à la multiplication d’exceptions » qui finissent par mettre à mal « la cohérence des réglementations générales et locales de l’urbanisme ». Une crainte qui se renouvelle à chaque loi ayant trait au bâti. « On enchaîne depuis trente ans les réformes qui fragilisent la sauvegarde de notre patrimoine et qui n’encourage à produire que du laid », s’agace Didier Rykner, fondateur de La Tribune de l’Art.

Aux côtés d’une vingtaine de personnalités issues du monde des lettres et de la culture – parmi lesquelles l’animateur Stéphane Bern, les académiciens Erik Orsenna, Emmanuel de Waresquiel, Eric Roussel ou encore les écrivains Jacques Attali et Alexandre Jardin – le journaliste dénonce dans Le Figaro un projet de loi qui « enlaidira la France ». En 2018 déjà, lors de l’examen du projet de loi Elan, le sénateur Jean-Pierre Leleux avait alerté : « Abandonner ces principes serait une régression considérable, surtout si se mettent à proliférer des bâtiments au rabais, standardisés. Souvenons-nous des craintes exprimées autour de la ‘France moche’ ». La formule, appelée à faire florès, a été popularisée par Télérama qui, en 2010, avait consacré tout un dossier pour comprendre « comment la France est devenue moche ».

La décentralisation, le péché originel ?

Un premier glissement s’opère au sortir de la Seconde Guerre mondiale, lorsque la France, en prise à une crise de l’offre, se met à construire tous azimuts. En trente ans, près de 10 millions de logements sortent de terre. « Nous avons construit vite, trop vite parfois », avait admis en 2016 la ministre du Logement d’alors, aujourd’hui présidente de l’Union sociale pour l’habitat, Emmanuelle Cosse. « L’après-guerre nous a appris que lorsqu’on construit dans l’urgence, sans garde-fous suffisants, on fabrique du laid pour des décennies. Or c’est exactement le risque de ce texte », déplore un des signataires de la tribune. Directeur de la Construction au ministère de l’Equipement au début de la présidence Pompidou, Robert Lion racontera plus tard, dans L’Etat passion, combien cette exigence pesait peu à l’époque. Au cabinet du ministre Albin Chalandon, écrit-il, le mot même de « qualité » lui était « interdit », tant l’objectif était d’abord de « casser les prix ».

C’est néanmoins à cette période que l’Etat commence à prendre acte des limites de cette politique. En 1972, un coup d’arrêt est donné au mode de production des grands ensembles et la dimension esthétique et qualitative retrouve de l’importance. Mais dix ans plus tard, les lois de décentralisation délèguent aux communes – et aux entreprises – l’aménagement urbain jusqu’alors piloté par l’Etat. « C’est là que la catastrophe commence », diagnostique le philosophe de l’urbain Thierry Paquot, auprès de nos confrères de Paris Match. Et pour cause, très vite, les maires comprennent les intérêts qu’ils peuvent tirer de cette nouvelle prérogative.

Plus de responsabilité des maires, moins de pouvoir à l’Etat…

Construire des logements permettait d’attirer des habitants, donc de gagner en poids démographique et parfois en dotations ; accueillir des commerces ou des zones d’activités rapportait davantage encore, surtout à l’époque de la taxe professionnelle. Quant aux opérations d’aménagement, elles faisaient souvent financer par les constructeurs une partie des voiries, des réseaux ou des équipements publics. De quoi encourager, dans bien des communes, une urbanisation rapide des périphéries – souvent rentable à court terme, mais peu attentive aux dimensions esthétiques et qualitatives.

Pour le vice-président communiste du Sénat Pierre Ouzoulias, les maires ont une part immense de responsabilité dans la dégradation de nos paysages urbains : « Depuis quarante ans, ce sont eux qui délivrent les permis de construire aux promoteurs et les laissent faire n’importe quoi ». Raison pour laquelle, selon une autre source, « concéder aux édiles, encore plus de latitude, sans véritables garde-fous et sans mieux outiller les petites communes, qui ne disposent pas toujours de services d’urbanisme ou d’architecture, relève de la folie ».

Or, donner plus de pouvoir aux communes, c’est ce que compte faire le gouvernement, aidé par la droite sénatoriale qui souhaite aller encore plus loin. Là où le texte initial confiait au préfet la création de ces périmètres, la version adoptée en commission des Affaires économiques ne lui laisse plus qu’un avis simple. Dès lors, les collectivités pourront, sans que le préfet ne puisse s’y opposer, ouvrir la voie à des dérogations au PLU et aux orientations d’aménagements. Un parlementaire souffle : « Quarante ans de décentralisation n’auront pas suffi au gouvernement pour comprendre qu’à force de se dessaisir comme il le fait, l’Etat ne gagne pas en efficacité, mais perd en puissance ».